Come\u00e7amos tecendo considera\u00e7\u00f5es sobre a evolu\u00e7\u00e3o dos neg\u00f3cios jur\u00eddicos que constituem a loca\u00e7\u00e3o de im\u00f3veis, seja pelo vi\u00e9s da rela\u00e7\u00e3o entre Locador e Locat\u00e1rio, destes com objeto da loca\u00e7\u00e3o, bem como pelo momento hist\u00f3rico e a sucess\u00e3o das regras que regulam o mercado imobili\u00e1rio. <\/p>\n\n\n\n
A lei, como fonte principal do direito, \u00e9 um preceito jur\u00eddico de regula\u00e7\u00e3o ou ordena\u00e7\u00e3o a vida social.<\/p>\n\n\n\n
No caso das loca\u00e7\u00f5es imobili\u00e1rias, ressalvadas as exce\u00e7\u00f5es que envolvam o poder p\u00fablico, estamos diante de uma rela\u00e7\u00e3o de direito privado, ou seja, entre particulares.<\/p>\n\n\n\n
\u00c9 importante real\u00e7ar que o C\u00f3digo Civil de 1916, lei 3071\/16, foi a primeira legisla\u00e7\u00e3o a tratar de loca\u00e7\u00e3o em seu Cap\u00edtulo IV, com regras gerais na loca\u00e7\u00e3o de coisas e espec\u00edficas sobre as loca\u00e7\u00f5es de pr\u00e9dios em seus artigos 1200 ao 1215.<\/p>\n\n\n\n
O respeito ao contrato e ao pacta sunt servanda<\/em>, passava a garantir maior seguran\u00e7a e liberdade \u00e0 vontade das partes, conforme a li\u00e7\u00e3o de Sylvio Capanema:[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n “O C\u00f3digo Civil de 1916, cujo projeto foi encaminhado ao Congresso ainda no s\u00e9culo XIX, refletia os princ\u00edpios do liberalismo cl\u00e1ssico, ent\u00e3o vigente, ancorado nos dogmas da autonomia da vontade e da for\u00e7a obrigat\u00f3ria dos contratos.<\/em> Pouco, ou quase nada, interferia o Estado na formula\u00e7\u00e3o dos contratos, entendendo que tudo que neles se convencionava seria justo, desde que as partes fossem livres para celebr\u00e1-los. Aplicava-se a velha m\u00e1xima francesa: \u201cdisse contratual, disse justo”<\/p>\n\n\n\n At\u00e9 do advento do C\u00f3digo Civil, muitas das leis que tratavam do registro imobili\u00e1rio eram da \u00e9poca do imp\u00e9rio e tinham por objeto as hipotecas e as transmiss\u00e3o de direitos reais sobre os im\u00f3veis, como a lei 1.237 de 1864, a lei 3.272 de 1885 e posteriormente os Decretos 169 A, 370 e 544 todos de 1890.<\/p>\n\n\n\n Ainda fazendo um paralelo entre o registro imobili\u00e1rio e as loca\u00e7\u00f5es de im\u00f3veis, foi no artigo 856 do C\u00f3digo Civil que passamos a ter previs\u00e3o dos t\u00edtulos que eram suscet\u00edveis \u00e0 transcri\u00e7\u00e3o, os que transmitiam a propriedade, os que institu\u00edam direito real sobre coisa alheia, julgados, senten\u00e7as, cartas de arremata\u00e7\u00e3o, adjudica\u00e7\u00e3o e a inscri\u00e7\u00e3o da hipoteca.<\/p>\n\n\n\n No mesmo diploma legal o legislador tratou de ambos os institutos, por\u00e9m, a loca\u00e7\u00e3o ainda era afastada do registro imobili\u00e1rio. A prote\u00e7\u00e3o da publicidade e da seguran\u00e7a jur\u00eddica permaneciam restrita aos direitos reais.<\/p>\n\n\n\n Contudo, no ano e 1921, sob a presid\u00eancia de Epit\u00e1cio Pessoa, foi editado o Decreto 4.403, para regular as loca\u00e7\u00f5es de pr\u00e9dios urbanos, ainda sem versar sobre garantias, direito de vig\u00eancia, prefer\u00eancia ou renova\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Trataremos em outro artigo sobre a publicidade concedida pelo Registro Imobili\u00e1rio \u00e0 loca\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, poucos anos ap\u00f3s o Decreto de 1921, a lei 4.827 de 1924 que veio reorganizar os registros p\u00fablicos tratados pelo C\u00f3digo Civil, ampliou os t\u00edtulos levados \u00e0 transcri\u00e7\u00e3o e averba\u00e7\u00e3o, incluindo em seu art. 5\u00ba, \u201cb\u201d, II, o contrato de loca\u00e7\u00e3o que trouxesse em seu texto a cl\u00e1usula de vig\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n O que vimos na sequ\u00eancia foi uma legisla\u00e7\u00e3o de registros p\u00fablicos que passava por revis\u00e3o completa, enquanto as normas de loca\u00e7\u00e3o eram editadas para tratar de mat\u00e9rias espec\u00edficas, como no caso da \u201clei de luvas\u201d (Decreto 24.150 de 1934) que regulava as condi\u00e7\u00f5es para renova\u00e7\u00e3o dos contratos de loca\u00e7\u00e3o de im\u00f3veis destinados a fins comerciais e industriais.<\/p>\n\n\n\n Conforme a li\u00e7\u00e3o de Pontes de Miranda em sua obra Tratado de Direito Predial, Loca\u00e7\u00e3o. Prorroga\u00e7\u00e3o, um grande problema dos tempos atuais j\u00e1 era observado \u00e0 \u00e9poca:[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n “Certa incapacidade t\u00e9cnico-econ\u00f4mica dos legisladores, a par de deficiente cultura jur\u00eddica, os levou a tratarem o problema da defici\u00eancia de habita\u00e7\u00f5es e de desajustamento entre os ganhos individuais e a lata dos alugueres, como problema de estabiliza\u00e7\u00e3o dos contratos de loca\u00e7\u00e3o, ou de alguns de seus elementos. A finalidade seria a prote\u00e7\u00e3o dos locat\u00e1rios, donde o nome \u201cleis de inquilinato\u201d; mas, como era de esperar, o ataque pol\u00edtico-jur\u00eddico, sem o ataque econ\u00f4mico-moral, produziu a fraude da \u201cluvas\u201d e os expedientes de suborno nas interpela\u00e7\u00f5es por falta de pagamento, ao mesmo tempo que preparou o caminho para que as propriedades, diminu\u00eddas em suas rendas, passassem, aos poucos, \u00e0s companhias hipotec\u00e1rias e a grupos de adquirentes, organizados de acordo com pol\u00edtica financeira de reten\u00e7\u00e3o e cr\u00e9dito.”<\/em><\/p>\n\n\n\n \u00c9 com a \u201clei de luvas\u201d que come\u00e7amos a perceber uma mudan\u00e7a de olhar do legislador aos contratos de loca\u00e7\u00e3o, com a observa\u00e7\u00e3o de sua influ\u00eancia na economia.<\/p>\n\n\n\n Na leitura dos considerandos ou exposi\u00e7\u00e3o dos motivos, percebe-se a preocupa\u00e7\u00e3o em inserir o princ\u00edpio da equidade, a prote\u00e7\u00e3o ao valor incorp\u00f3reo do fundo de com\u00e9rcio, a vis\u00e3o de locupletamento do propriet\u00e1rio locador em detrimento do inquilino, bem como a press\u00e3o pol\u00edtica estabelecida por associa\u00e7\u00f5es de classe.<\/p>\n\n\n\n A liberdade de contratar passava a ser mitigada e j\u00e1 n\u00e3o se mostrava t\u00e3o absoluta, surgia a renova\u00e7\u00e3o compuls\u00f3ria do contrato.<\/p>\n\n\n\n Seguindo a linha hist\u00f3rica das leis de loca\u00e7\u00e3o em paralelo \u00e0s leis de registros p\u00fablicos, o Decreto 4.857\/39 mantinha o contrato de loca\u00e7\u00e3o sujeito \u00e0 inscri\u00e7\u00e3o, ano que teve in\u00edcio a segunda guerra mundial que perduraria at\u00e9 1945.<\/p>\n\n\n\n Durante esse per\u00edodo tivemos a edi\u00e7\u00e3o de Decretos-lei que tratavam da loca\u00e7\u00e3o em car\u00e1ter emergencial. Refor\u00e7ava-se a ideia de interven\u00e7\u00e3o do Estado nas rela\u00e7\u00f5es locat\u00edcias.<\/p>\n\n\n\n Em 20 de agosto de 1942, Get\u00falio Vargas promulga o Decreto 4.598, e j\u00e1 no artigo primeiro congela os valores da contrapresta\u00e7\u00e3o pelo uso (BRASIL 1942):<\/p>\n\n\n\n Art. 1\u00ba Durante o per\u00edodo de dois anos, a contar da vig\u00eancia desta lei, n\u00e3o poder\u00e1 vigorar em todo o territ\u00f3rio Nacional, aluguel de resid\u00eancia, de qualquer natureza, superior ao cobrado a 31 de dezembro de 1941, sejam os mesmos ou outros o locador ou sub-locados e o locat\u00e1rio ou sub-locat\u00e1rio, seja verbal ou escrito o contrato de loca\u00e7\u00e3o ou sub-loca\u00e7\u00e3o.<\/em><\/p>\n\n\n\n Par\u00e1grafo \u00fanico. Ser\u00e1, todavia, respeitada a estipula\u00e7\u00e3o escrita, anterior a 31 de dezembro de 1941, que tiver fixado aluguel superior para vigorar depois daquela data.<\/em><\/p>\n\n\n\n Nos decretos-lei que sucederam, 5.169\/43 e 6.739\/44, a preocupa\u00e7\u00e3o do Estado era o controle sobre os despejos e sobre o valor do aluguel.<\/p>\n\n\n\n Somente ap\u00f3s o t\u00e9rmino da Segunda Guerra mundial surge o Decreto-lei 9669 de 29 de agosto de 1946 que em seus 26 artigos passou a regular a loca\u00e7\u00e3o de pr\u00e9dios urbanos revogando todos os decretos emergenciais.<\/p>\n\n\n\n A cl\u00e1usula de vig\u00eancia que at\u00e9 ent\u00e3o era encontrada apenas na legisla\u00e7\u00e3o de registros p\u00fablicos, passou a ser reconhecida com o advento da lei 1.300 de 1950, que faz a primeira correspond\u00eancia ao sistema registral no par\u00e1grafo \u00fanico do artigo 14.<\/p>\n\n\n\n Em que pese as in\u00fameras legisla\u00e7\u00f5es sobe o tema, \u00e9 percept\u00edvel a busca do legislador na regula\u00e7\u00e3o do mercado com normas cogentes, sobre as quais existia pouco ou nenhum espa\u00e7o para negocia\u00e7\u00e3o entre as partes.<\/p>\n\n\n\n O direito de prefer\u00eancia passou a ser reconhecido na lei 4.494 de 25 de novembro de 1964, ainda sem rela\u00e7\u00e3o ao registro p\u00fablico e sem o direito de sequela, estipulando apenas o direito a indeniza\u00e7\u00e3o em caso de descumprimento da norma.<\/p>\n\n\n\n J\u00e1 sob a vig\u00eancia da lei 4.591\/64, lei de condom\u00ednios e incorpora\u00e7\u00f5es imobili\u00e1rias, a lei 6649\/79 trouxe nova normatiza\u00e7\u00e3o sobre despesas condominiais e o direito de prefer\u00eancia, que sob a altera\u00e7\u00e3o inserida pela lei 6.698 do mesmo ano, consignou o direito de sequela ao inquilino que tivesse o contrato inscrito no registro imobili\u00e1rio com anteced\u00eancia m\u00ednima de 30 dias da aliena\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Viv\u00edamos em uma \u00e9poca na qual a vis\u00e3o do Estado era a prote\u00e7\u00e3o ao inquilino, pois a aquisi\u00e7\u00e3o da propriedade n\u00e3o era acess\u00edvel \u00e0 grande parte dos brasileiros, por\u00e9m, essa prote\u00e7\u00e3o gerava como natural consequ\u00eancia o desest\u00edmulo do propriet\u00e1rio na disponibiliza\u00e7\u00e3o do im\u00f3vel para loca\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Para M\u00e1rcio Ant\u00f4nio Bueno (S\u00e3o Paulo, 2020):[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n “Neste per\u00edodo em vigor a Lei 6.649\/79, tida pelos operadores do mercado imobili\u00e1rio com francamente favor\u00e1vel aos inquilinos. E sem d\u00favida que era principalmente pela veda\u00e7\u00e3o da den\u00fancia vazia. Alugado um im\u00f3vel residencial, quase nenhuma possibilidade existia de o locador retomar o im\u00f3vel, mesmo findo o prazo contratual.”<\/em><\/p>\n\n\n\n A lei do inquilinato de 1979 j\u00e1 convivia com o sistema da lei 6015\/73, que previa o registro da cl\u00e1usula de vig\u00eancia e averba\u00e7\u00e3o da cl\u00e1usula de prefer\u00eancia. Durante sua vig\u00eancia foi promulgada a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, denominada Constitui\u00e7\u00e3o cidad\u00e3, como norma principal e base para as legisla\u00e7\u00f5es infraconstitucionais.<\/p>\n\n\n\n Passados dois anos da promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, o pa\u00eds vivenciou \u00e9poca de grande recess\u00e3o que tamb\u00e9m afetava o mercado de loca\u00e7\u00f5es. As associa\u00e7\u00f5es imobili\u00e1rias e administradoras entenderam que o momento econ\u00f4mico, cumulado com a grande prote\u00e7\u00e3o ao inquilino, geravam desequil\u00edbrio contratual e exigiam uma nova normatiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Por encomenda aos Juristas Sylvio Capanema de Souza, Geraldo Beire Sim\u00f5es e Pedro Ant\u00f4nio Barbosa Cantizano, criou-se em 1990 um anteprojeto de lei que foi encaminhado a uma Comiss\u00e3o Interministerial formada pelos Minist\u00e9rios de A\u00e7\u00e3o Social, da Economia, da Fazenda e Planejamento.<\/p>\n\n\n\n No encaminhamento ao Presidente da Rep\u00fablica, Sr. Fernando Collor de Melo, a comiss\u00e3o interministerial exp\u00f4s motivos para aprecia\u00e7\u00e3o do projeto da lei de loca\u00e7\u00f5es, tais como:<\/p>\n\n\n\n Para maior compreens\u00e3o citamos aqui o item 16 da respectiva exposi\u00e7\u00e3o:[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n 16. H\u00e1 muito o que fazer at\u00e9 que as mencionadas necessidades dos brasileiros por moradia sejam efetivamente supridas. O presente projeto de lei do inquilinato, ao buscar o equil\u00edbrio de mercado atrav\u00e9s da livre negocia\u00e7\u00e3o e da aus\u00eancia de regras excessivamente protecionistas, certamente contribuir\u00e1 para minimizar o grave problema habitacional do pa\u00eds.<\/em><\/p>\n\n\n\n O projeto de lei sofreu diversas emendas, contudo, o texto final conseguiu o objetivo de atender interesses de locadores e locat\u00e1rios, criando-se uma norma cogente de natureza p\u00fablica, lei 8.245\/1991, e que nos \u00faltimos 30 anos exerceu sua principal finalidade, maior oferta de moradia.<\/p>\n\n\n\n Uma das principais solicita\u00e7\u00f5es dos locadores era o direito de retomar o im\u00f3vel pela den\u00fancia vazia, e nesse ponto foram atendidos, enquanto os institutos das a\u00e7\u00f5es revisionais e renovat\u00f3rias mantiveram a prote\u00e7\u00e3o ao inquilino.<\/p>\n\n\n\n A ent\u00e3o nova legisla\u00e7\u00e3o revogou o Decreto 24.150\/34 (lei de luvas), e passou a regular todas as formas de loca\u00e7\u00f5es urbanas, com regras gerais e cap\u00edtulos espec\u00edficos para loca\u00e7\u00f5es residenciais, de temporada e loca\u00e7\u00f5es n\u00e3o residenciais.<\/p>\n\n\n\n Nesse sistema jur\u00eddico t\u00ednhamos a Constitui\u00e7\u00e3o como norma maior do Estado, a lei especial de loca\u00e7\u00e3o e o C\u00f3digo Civil de 1916, revogado posteriormente pela lei 10.406\/2002.<\/p>\n\n\n\n Para a constitucionalidade da lei de loca\u00e7\u00e3o, foram observados os preceitos de prote\u00e7\u00e3o \u00e0 propriedade, fun\u00e7\u00e3o social da propriedade, direito social de moradia, prote\u00e7\u00e3o ao consumidor e garantia de pol\u00edticas urbanas.<\/p>\n\n\n\n O pacta sunt servanda<\/em> antes previsto na legisla\u00e7\u00e3o civil foi relativizado, cedendo espa\u00e7o para princ\u00edpios contratuais como boa-f\u00e9, eticidade e fun\u00e7\u00e3o social do contrato. Especificamente na lei do inquilinato, o art. 45 estabeleceu limites na autonomia da vontade pelas partes, considerando nulas as cl\u00e1usulas contratuais que visassem elidir os objetivos da lei.<\/p>\n\n\n\n Seguindo as mudan\u00e7as do mercado de loca\u00e7\u00e3o a lei passou por altera\u00e7\u00f5es, sendo as principais pela lei 12.112\/2009 e a lei 12.744\/2021, esta \u00faltima tratando do contrato \u201cbuilt to suit\u201d, que acrescentou \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o especial o art. 54 A, e, para este tipo de contrata\u00e7\u00e3o, a livre pactua\u00e7\u00e3o entre as partes.<\/p>\n\n\n\n Percebe-se novamente um in\u00edcio de flexibiliza\u00e7\u00e3o efetiva nas loca\u00e7\u00f5es n\u00e3o residenciais, que foram refor\u00e7adas pelo retorno do princ\u00edpio da interven\u00e7\u00e3o m\u00ednima do Estado e da limita\u00e7\u00e3o para a revis\u00e3o contratual previstos nos arts. 421 e 421 A do C\u00f3digo Civil.<\/p>\n\n\n\n Novas ferramentas para disponibiliza\u00e7\u00e3o de im\u00f3veis, a digitaliza\u00e7\u00e3o dos neg\u00f3cios e do pr\u00f3prio registro p\u00fablico, o aquecimento da constru\u00e7\u00e3o civil com surgimento de fundos imobili\u00e1rios, a mudan\u00e7a de vis\u00e3o na concep\u00e7\u00e3o de locador e locat\u00e1rio, somados, deram ensejo ao questionamento sobre o futuro da legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n No futuro veremos se o melhor caminho ser\u00e1 um verdadeiro diploma na forma de consolida\u00e7\u00e3o, ajustando a atual lei conforme a exig\u00eancia do mercado, ou ap\u00f3s 30 (trinta) anos de vig\u00eancia, a revoga\u00e7\u00e3o por completo da lei 8.245\/91 para que n\u00e3o exista o conflito entre os objetivos iniciais da lei e as novas modalidades de contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> EDITORA JUST\u00c7A E CIDADANIA. A prote\u00e7\u00e3o legal do fundo empresarial: evolu\u00e7\u00e3o e \u201cratio essendi\u201d. Dispon\u00edvel em https:\/\/www.editorajc.com.br\/a-protecao-legal-do-fundo-empresarial-evolucao-e-ratio-essendi\/<\/a>. Acesso em 27\/04\/2021.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> MIRANDA. Pontes de. Tratado de Direito Predial. Loca\u00e7\u00e3o e Prorroga\u00e7\u00e3o. Rio de Janeiro. 1952. p.43<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> BUSHATSKY, Jaques et al. (Coord). Loca\u00e7\u00e3o ponto a ponto: coment\u00e1rios \u00e0 Lei 8.245\/91. S\u00e3o Paulo: Editora Iasp, 2020. p.41<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> SIM\u00d5ES. Geraldo Beire. Elabora\u00e7\u00e3o, tramita\u00e7\u00e3o legislativa, e acordos pol\u00edticos da Lei n\u00ba 8.245\/91. Dispon\u00edvel em www.mercadantesimoes.com.br<\/a>. Acesso em 27\/04\/2021.<\/p>\n\n\n\n Publicado em 18 de outubro de 2021 Come\u00e7amos tecendo considera\u00e7\u00f5es sobre a evolu\u00e7\u00e3o dos neg\u00f3cios jur\u00eddicos que constituem a loca\u00e7\u00e3o de im\u00f3veis, seja pelo vi\u00e9s da rela\u00e7\u00e3o entre Locador e Locat\u00e1rio, destes com objeto da loca\u00e7\u00e3o, bem como pelo momento hist\u00f3rico e a sucess\u00e3o das regras que regulam o mercado imobili\u00e1rio. 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Luis Fabio Mandina Pereira<\/strong>
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