Luis Fábio Mandina Pereira[1]
- INTRODUÇÃO
A lei 13.465/2017 acresceu o art. 8 à lei 13.240/2015, permitindo àquele ocupante regularmente inscrito e adimplente, a remição do aforamento em áreas que não mais exigiam interesse ou motivos de manutenção da propriedade pelo poder público. As áreas consideradas terreno de marinha ainda permaneciam como essenciais à proteção do Estado e somente no ano de 2015, após a edição da medida provisória 691/2015 convertida em lei nº 13.240 de 2015, os imóveis em área de marinha tiveram sua alienação permitida. Muitos imóveis em área de marinha sequer estão sob o regime enfitêutico ou regularizados perante o Registro de Imóveis, há imóveis em regime de ocupação e com isso abre-se amplos campos para o estudo da regularização imobiliária.
No presente artigo buscamos centralizar as atenções àqueles casos em que já existe a enfiteuse constituída, porém, com possuidores não cadastrados perante a SPU e que exerçam a posse ad usucapionem sobre o domínio útil.
Falaremos sobre a possibilidade de usucapir o domínio útil com a regularização da condição para requerer, perante a União, a aquisição da propriedade plena, transformando o bem dominical em área alodial.
- DOS TERRENOS EM ÁREA DE MARINHA
Ainda que definidos pelo art. 20 da Constituição Federal de 1988, o estudo da matéria inclui também legislações especiais, algumas no período do Império e que ao longo do tempo foram editadas com a finalidade de regular e distinguir bens privados e bens públicos.
Os terrenos de marinha e seus acrescidos como bens imóveis da União estão definidos e conceituados no Decreto Lei nº 9.760/46:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Note-se pela redação do artigo segundo que a medida para apuração dos bens considerados de marinha é o preamar-médio do ano de 1831, constando ainda a influência das marés como limites.
A grande extensão do litoral brasileiro já demonstra a quantidade de imóveis em terreno de marinha e que estão em área sob o regime de Aforamento / Enfiteuse.
Rodrigo Marcos Antônio Rodrigues aponta a peculiaridade e singularidade do instituto:[2]
“O terreno de marinha é uma espécie de bem público singular, tendo em vista que sua natureza patrimonial, conferida por nossa legislação pátria, é única, não se encontrando situação similar na legislação de outros países do globo.”
Embora denominado terreno de marinha, não se confunde com área pertencente às forças armadas. Objeto de demarcação pela SPU (Secretaria de Patrimônio da União), antes sob o domínio da Coroa portuguesa, passou para propriedade da União com a decretação da Independência.
Sua delimitação tinha por finalidade proteger a terra contra invasões estrangeiras, porém, atualmente essa preocupação deixou de existir e, por isso, ao nosso entender, a alienação desses imóveis é medida acertada.
A remição ou resgate do aforamento sobre os imóveis em área de marinha permite ao particular desobrigar-se quanto aos encargos do instituto da enfiteuse, conforme passaremos a expor.
- DA CONSTITUIÇÃO DA ENFITEUSE
As terras públicas pertencentes à União não são obrigadas ao registro imobiliário, porém, a enfiteuse como direito real sobre coisa alheia, que incide sobre o domínio útil, depende, para sua instituição, do registro competente na matrícula do imóvel.
O revogado decreto 4857/1939 já regulava em seu art. 179 a instituição mediante transcrição, passando para previsão expressa do registro pelo artigo 167, I, 10 da lei 6.015/73.
Art. 167 – No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.
I – o registro:
…
10) da enfiteuse;
Nos casos de imóveis sem registro, o art. 195 B da lei 6015/73 define a legitimidade da União para requerer perante o Registrador a abertura de matrícula.
A regularização do aforamento é processada a requerimento do ocupante perante a SPU, prosseguindo com registro da enfiteuse e assim transferindo efetivamente o domínio útil sobre o imóvel, correspondendo-lhe o equivalente a 83% (oitenta e três por cento) sobre o valor da terra.
A forma dessa instituição dá-se mediante leilão, concorrência ou contrato de aforamento entre União e particular, e pode ser gratuita ou onerosa.
Conforme frisamos, somente o assento no registro imobiliário confere ao titular, denominado foreiro, o domínio útil, um direito real e limitado sobre a propriedade alheia, que permite construir, usar, gozar e fruir do bem, desde que previamente autorizado pela Secretaria Patrimonial da União. Um direito Jure in re aliena, não pleno, pois, sem a força de um direito real de aquisição.
No direito real de aquisição o titular tem a possibilidade de adquirir a propriedade plena da coisa, porém, no caso da enfiteuse, por mais que a lei permita a aquisição mediante requerimento, depende da manifestação de vontade do poder público na disponibilização, mas não se insere como obrigação Pleno jure.
O direito do enfiteuta assemelha-se ao do usufrutuário na permissão para aquele que o detém o domínio útil em transferir, gratuita ou onerosamente e mediante autorização, para terceiros; de outro lado distinguem-se quanto às obrigações de pagamento do foro ou laudêmio e na transmissão hereditária, vedada no Usufruto.
Washington de Barros Monteiro na vigência do Código Civil de 1916, embora não compartilhasse do mesmo pensamento, citou as críticas ao instituto:[3]
“Já houve, toda via, projeto de lei extinguindo esse instituto, tido por inútil, anti-social, aristrocático e feudal, bem como por ser instrumento de exploração do fraco pelo forte. Seus adversários apontam-no ainda como verdadeira excrescência, entrave à livre circulação das riquezas e inconveniente, porque mantém o enfiteuta e seus sucessores perenemente ligados ao senhorio direto.”
O brilhante Doutrinador e Jurista já indicava o movimento que culminou na extinção da enfiteuse com o Código Civil de 2002 e a motivação da União em disponibilizar os imóveis ao mercado, permitindo a livre circulação de bens, conforme abordaremos na sequência.
- DA TRANSFERÊNCIA DO DOMÍNIO ÚTIL E REQUISITOS LEGAIS
Diferente da instituição da Enfiteuse pela União, na qual se realiza por contrato com força de escritura pública, o negócio jurídico entre particulares deve respeitar os ditames do Código Civil e lei de registros públicos.
A escritura pública é requisito do negócio jurídico que envolva a transferência de direitos reais em valores superiores a 30 (trinta) salários mínimos, nos termos do art. 108 do Código Civil:
Art. 108. Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País
Por enquadrar-se como direito real sobre coisa alheia, a anuência da União que se processa com a emissão da Certidão Autorizativa de Transferência (CAT), é requisito legal para lavratura da escritura pública e seu registro subsequente.
A exigência e os requisitos encontram previsão no § 2º do art. 3 do Decreto lei 2398/1987, que assim instituí:
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.
§ 2o Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I – sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União – SPU que declare: (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
b) estar o transmitente em dia com as demais obrigações junto ao Patrimônio da União; e (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
b) estar o transmitente em dia, perante o Patrimônio da União, com as obrigações relativas ao imóvel objeto da transferência; e (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
c) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em área de interesse do serviço público; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II – sem a observância das normas estabelecidas em regulamento
O artigo citado teve redação alterada pela lei 13.465/2017 que sobreveio a Instrução Normativa nº 3 de 9 de novembro de 2016 que tratava da matéria em seus arts. 72 a 75.
Ocorre que a informalidade da posse é comum em grande parte dos imóveis, muitas vezes transferidas por compromisso de venda e compra ou promessa de cessão de direitos, contratos que se perpetuam em transferências seguidas e que não exigem o pagamento do laudêmio e emolumentos cartorários.
Para regularização do aforamento, aquele que já dispendeu recursos com a aquisição da posse, pagando por vezes o preço de mercado em imóvel com quebra na sucessão e irregular perante o Registro de Imóveis, teria que requerer sua instituição à título oneroso, gerando assim a inviabilidade financeira.
A informalidade que permeia grande parte das posses exercidas em imóveis públicos é óbice ao cumprimento das normas que permitem a aquisição da propriedade plena do bem enfitêutico, surgindo a necessidade em analisar se há permissão para sua regularização via usucapião extrajudicial, mas antes precisamos adentrar a disponibilidade do bem público pela remição.
- DA REMIÇÃO DO AFORAMENTO
Opera-se a remição sobre o valor corresponde a 17% (dezessete por cento) do domínio pleno, pois o direito de uso do enfiteuta equivale a 83% (oitenta e três por cento).
A remição do aforamento sobre os imóveis em área de marinha teve previsão na lei 13.240/2015.
O dispositivo legal foi expresso ao definir como ato vinculado, ou seja, não cabe à Administração Pública nenhuma liberdade ou discricionariedade na decisão, apenas cumprir as normas vigentes.
Na lição de Diogenes Gasparini, sabe-se que se está diante de uma atribuição, quando a lei utiliza expressões como “será concedido, será outorgado ou outra da mesma índole”.[4]
Nesse sentido o art. 103 do decreto de 46 ao tratar do aforamento utiliza o termo “extinguir-se-á”.
Com a permissão legal de extinção da enfiteuse, instruções normativas e portarias passam a regular a forma a qual deve-se submeter os interessados e os órgãos competentes.
No caso em estudo vigente, a instrução normativa já citada no capítulo anterior, trata na seção XXI especificamente da remição.
Aqui novamente citamos um ponto essencial sobre os qual já nos debruçamos no presente artigo, a inexistência de motivos para manutenção do regime enfitêutico. Outra exigência é que o imóvel esteja em área urbana consolidada do município.
Preenchidos os requisitos legais, a forma de disponibilização e demonstração do interesse na alienação procede-se por portaria, na qual a União notifica os foreiros por edital disponibilizado no sítio eletrônico e na sede da SPU, dispensando-se quando o foreiro apresenta requerimento com demonstração de interesse para remição.
É importante esclarecer que a Portaria é editada por região.
No Estado de São Paulo essa autorização foi concedida pela portaria 7.687 publicada em 01 de agosto de 2018 facilitando a desafetação dos imóveis em terreno de marinha.
No último levantamento feito pela SPU apurou-se que a União possui cerca de 750 mil imóveis, o que corresponde um ativo de um trilhão e trezentos mil reais, muitos deles dominiais, aproximadamente 302 mil em terreno de marinha e sob o regime enfitêutico.[5]
No final do ano de 2019 o Governo Federal publicou a Medida Provisória 915/2019 convertida na lei ordinária 14.011/2020 para aprimorar a gestão e facilitar a alienação de imóveis da União, baseado em uma política de tornar o Estado mais leve, gerar receita com imóveis que possuem liquidez e, por fim, dar efetividade às legislações que tratam de regularização fundiária.
Por fim, observamos que, com o advento da lei de 2020, a remição é feita por procedimento simplificado, permitindo-se nos casos de imóveis que não excedam 250 m² a utilização de métodos que não exigem a avaliação in loco, utilizando-se sistemas de computadorizados e a planta de valores da SPU.
- DA USUCAPIÃO EXTRAJUDICIAL SOBRE O DOMÍNIO ÚTIL
Como regra geral o bem público é excluído daqueles passíveis de aquisição pela Usucapião, conforme art. 102 do Código Civil e art. 183, § 3º da Constituição Federal. No entanto, o objeto do presente artigo é a aquisição do direito real de uso e fruição sobre coisa alheia que possui o enfiteuta.
Ainda que esse direito real seja estabelecido sobre um imóvel público, ele deve ser registrado à margem da matrícula do imóvel, como direito de um particular e, portanto, passível de aquisição por Usucapião, conforme previsto no § 1º do art. 2º do provimento 65/17 que assim dispõe:
Art. 2º Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial da usucapião formulado pelo requerente – representado por advogado ou por defensor público, nos termos do disposto no art. 216-A da LRP –, que será processado diretamente no ofício de registro de imóveis da circunscrição em que estiver localizado o imóvel usucapiendo ou a maior parte dele.
§ 1º O procedimento de que trata o caput poderá abranger a propriedade e demais direitos reais passíveis da usucapião.
Importante observar ainda que esse direito é disponível, respeitando apenas os requisitos legais para sua disponibilização, em especial o aceite do Senhorio, no caso, a União.
Esse aceite nas transmissões onerosas é fornecido por meio do CAT, já na Usucapião seria fornecido nos termos do art. 15 do provimento 65/2017 do CNJ e art. 216, A, § 3º do Código de Processo Civil.
Cabe ainda mencionar que não trata de ato discricionário e sua omissão importar em anuência.
Desde o ano de 1977, ainda sob a vigência do Código Civil de 1916, a matéria já era levada ao Judiciário, no julgamento do RE 82106 já se decidia que a Usucapião não serviria para instituir a Enfiteuse, mas não haveria óbice se já instituída.
Na mesma linha outros julgados se sucederam, como por exemplo, o Recurso Especial 154.123 e o RE 218.324 /PE de relatoria do Min. Joaquim Barbosa, pacificando o entendimento.
Em todas decisões observa-se a questão de que o pedido não se opera contra o poder público, mas sim contra o foreiro.
Há ainda julgados que permitem o processamento da Usucapião em área de marinha quando não demarcada pela União, com o qual não concordamos, em especial pela inexistência de obrigação na abertura de matrícula, mas à título de exemplificação citamos:
“A alegação da União de que determinada área constitui terreno de marinha, sem que tenha sido realizado processo demarcatório específico e conclusivo pela Delegacia de Patrimônio da União, não obsta o reconhecimento de usucapião. A demarcação da faixa de marinha depende de complexo procedimento administrativo prévio de atribuição do Poder Executivo, com notificação pessoal de todos os interessados, sempre que identificados pela União e de domicílio certo, com observância à garantia do contraditório e da ampla defesa. Tendo-se em conta a complexidade e onerosidade do procedimento demarcatório, sua realização submete-se a um juízo de oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública. Ocorre que não é razoável que o jurisdicionado tenha sua pretensão de reconhecimento da usucapião de terreno que já ocupa com ânimo de dono condicionada à prévia demarcação da faixa de marinha, fato futuro e se qualquer previsibilidade.” (REsp 1.090.847-SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 23/4/2013)[6]
Referida jurisprudência serve apenas para exemplificação, uma vez que há casos de matrículas de imóveis que não apresentam no registro a observação sobre pertencer a área de marinha.
No caso de imóveis sem matrícula, a impugnação da União já seria impedimento para o prosseguimento pela via extrajudicial, conforme a regra do § 10º do art. 216 A da lei 6.015/73.
Questão controvertida cinge-se sobre a interpretação do §4º, art. 2º do provimento 65 em conjunto aos demais parágrafos:
§ 4º Não se admitirá o reconhecimento extrajudicial da usucapião de bens públicos, nos termos da lei.
Enquanto o parágrafo primeiro permite a Usucapião extrajudicial sobre demais direitos à propriedade, e, portanto, sobre o domínio útil, o parágrafo quarto utiliza como exceção a expressão “de bens públicos nos termos da lei”.
Há evidente falha na redação do provimento, pois, não foi explícito quanto aos direitos reais que incidem sobre o bem público.
Ainda que pudéssemos suscitar a natureza pública do imóvel e aplicação do referido parágrafo, o objeto da Usucapião seria um direito real sobre coisa alheia e não o próprio bem público.
Esse é o entendimento do Dr. Diogo Üebele Levy Farto, ao defender a viabilidade da usucapião sobre o domínio útil extrajudicial por não extrair o bem do acervo patrimonial público e, portanto, não vulnerar o § 4º do art. 2º do prov. 65/17.
O Registrador ao fazer a qualificação do pedido, faz observando o princípio da legalidade, apurando nulidades e se o título preenche os requisitos legais.
No pedido sobre o domínio útil não há transferência da propriedade plena, mantendo-se resguardado o patrimônio público equivalente aos 17% do imóvel, reforçando a inexistência de prejuízo no processamento perante Registrador. Trata-se de ato perfeito, válido e eficaz.
O Código de Processo Civil vigente, encontra no art. 216 A o fomento à desjudicialização do procedimento, em harmonia com as legislações especiais e portarias supra citadas, que visam desburocratizar a alienação de imóveis da União.
Consideramos, portanto, não existir impedimento legal para o processamento da Usucapião extrajudicial sobre o domínio útil em área de marinha.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme a introdução do presente artigo, a motivação para trazer o tema ao debate decorre das recentes alterações legislativas e novas portarias com a finalidade de regularização fundiária e de alienação dos bens da União, permitindo o exercício da função social da propriedade e a circulação de bens e riquezas.
Embora com a permissão da Usucapião extrajudicial, criada como ferramenta para a desjudicialização sem descuidar da segurança jurídica, percebe-se no acervo legislativo uma omissão quanto a Usucapião sobre direito real da Enfiteuse que garante o domínio útil ao foreiro.
Essa omissão é reforçada pela precária redação do § 4º do art.2º do provimento 65/17 levando à interpretações diversas e jurisprudenciais, deixando de cumprir sua finalidade.
Concluímos o presente artigo com o entendimento de que a própria União ao desburocratizar a alienação de seu patrimônio, acaba encontrando entraves por questão de técnica legislativa, que devem ser sanadas para garantir ao Registrador a segurança jurídica do ato e ao Enfitetuta a facilitação para aquisição da propriedade plena sobre os bens em área de marinha.
[1] Advogado Aluno Especializando em Direito Imobiliário com ênfase em Direito Notarial e Registral – ESA OAB/SP
[2] 2.Rodrigues, Rodrigo Marcos Antônio. Curso de terrenos de marinha e seus acrescidos: laudêmio, taxa de ocupação e foro. 2ª ed. São Paulo: Pilares. 2016, p.170
[3] MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. Direito das Coisas. 9ª ed., São Paulo: Saraiva. 1970, p.258.
[4] GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo – 9ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p.94
[5] Fórum On line IBRADIM Covid 19: A Alienação de Imóveis da União. 2020.
[6] Ferreira, Rui Barbosa Marinho; Usucapião na prática forense – 1ª Ed., CL EDIJUR : Leme-SP, 2020, p.303.
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REFERÊNCIAS
RODRIGUES, Rodrigo Marcos Antônio. Curso de terrenos de marinha e seus acrescidos: laudêmio, taxa de ocupação e foro. 2ª ed. São Paulo: Pilares. 216, p.170;
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. Direito das Coisas. 9ª ed., São Paulo: Saraiva. 1970;
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo – 9ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004;
FERREIRA, Rui Barbosa Marinho; Usucapião na prática forense – 1ª Ed., CL EDIJUR : Leme-SP, 2020;
DIP, Des. Ricardo. Usucapião: julgados para o extrajudicial. – 1ª ed. São Paulo: Editora Lepanto, 2020;
ROCHA, Mauro Antônio; STALDEER, Marc; Direito notarial e registros públicos: o futuro da advocacia: atualização e inovações, São Paulo: Editora Lepanto, 2019;
LOUREIRO. Luiz Guilherme; Registros públicos: teoria e prática. 10ª ed. Ver, atual e ampl. Salvador: Editora Juspodivm, 2019.
BRASIL. Lei 6015 de 31 de dezembro de 1973. Dispõe sobre os Registros Públicos e dá outras providências;
BRASIL. Lei 10406 de 10 de janeiro de 2002. Instituí do Código Civil;
BRASIL. Lei 13.465 de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária urbana; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União.
